科研经费使用情况审计对策(朱静芬)
 

 

科研经费使用情况审计对策

朱静芬

    为了建设“创新型国家”,我国坚持科教兴国、人才强国战略。自从《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》实施以来,我国财政科技投入快速增长,每年增速在20%以上。科研项目和资金管理不断改进,为科技事业发展提供有力支撑。但同时科研经费管理、使用和监管等方面也面临着巨大挑战。为进一步规范科研经费的使用和管理,提高资金使用效益,国家也出台了《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014]11)、《国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》(国发〔2014]64)、《财政部教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教[2015]467)、《中央高校基本科研业务费管理办法》(财教〔2016]277)等系列文件。本文通过揭示科研经费使用和管理中发现的问题,提出科研经费审计对策。

    一、科研经费使用中存在的问题

    面对巨额科研经费的诱惑,不少基层科研机构将科研经费看成“唐僧肉”。为了实现各种令人啼笑皆非的另类用途,不惜绞尽脑汁,采取各种手段,甚至铤而走险。

    1.重立项、轻管理。目前,不少科研单位和财务部门在科研经费管理方面存在一定误区,科研单位领导普遍认为获得科研经费能提高单位声誉,把科研经费的使用与争取作为科研管理部门和科研人员的重要考核指标,甚至与竞争上岗、重点岗、职称评聘等紧密联系起来,造成了科研经费管理“重立项、轻管理”的局面。不少科研人员千方百计争取各类科研项目,存在着重争取、轻预算等问题。一些科研人员认为科研经费大多是自己争取来的,所有权和使用权都属于项目人,单位对于科研经费的使用无需过多干涉和监管,由此导致了科研经费滥用严重,科研经费支出混乱不堪。另外,财务管理部门也认为科研经费只是财务部门的一种代管费用,所以就忽视了对科研经费支出的严格审核,只要票据合法均能报销,并不追究该项支出是否真实。这样就出现以合法的复印费、交通费、住宿费、会务费等发票重复套取现金的情况。

    2.经费管理复杂化。科研经费泛指用于发展科学技术事业的支出费用。科研经费按照来源分大体分为三类:一是主管部门及各行业主管部门下拨的纵向科研经费;二是与社会其他部门及企业进行合作所获得的横向课题项目的科研经费,它是开展科研活动取得的各种非财政拨款经费包括联合研究、委托研究、科技攻关、科技咨询、技术服务、科技开发与成果转让等取得的收入;三是自筹科研经费。科研经费按照支出分类主要包括与科研课题研究有关的直接费用、间接费用和协作研究支出。直接费用是课题研究过程中使用的可直接计入课题成本的费用,一般包括人工费、设备费、材料费、燃料及动力费、测试费、试验费等在研发过程中发生的各项课题成本支出。间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用,主要是组织和支持科研项目进行而产生的费用,如房费、水电费、固定资产使用费、仪器设备折旧费等。协作研究支出主要指协作研究工作委托给其他单位的支出。这就带来了科研经费管理及核算的特殊性和复杂性,加大了科研经费综合管理及有效监督的难度。

    3.内控制度不健全。科研经费内部控制制度不健全问题在科研单位比较普遍,经常出现科研经费使用没有严格履行审批手续、没有执行政府采购、合同管理、会计核算及资产管理使用不规范等情况。如没有严格履行审批手续、责任人不明确、政府采购不规范、大额经费支出如超过50万元设备、材料、对外协作等支出没有严格按相关法规要求组织招标或招标程序不规范;项目研发周期、批复预算等发生变化需要调整,没有履行相关调整审批手续;项目资料档案管理不到位,未提供各项支出完整、有效的凭证材料等。欠缺研发过程中的财务管理、审批、调整等相关内部控制制度,科研经费财务管理及会计核算工作不规范,专项资金没有设专户、自筹资金没有及时足额到位;专项经费中列支了预算外支出和不合理支出如专家咨询费、劳务费超标准等,列支了项目任务书研发周期外的各项支出等。

    4.资产管理不规范。首先,资产重复购置现象严重,资产利用率低。由于科研经费分属不同部门和课题,即使研究内容有相关性,但为了保证各自的研发进度,各项目组仍会另行购置。各项目组缺乏有效的合作机制,难以实现资源共享。其次,没有建立完善的资产管理制度,没有明确资产在购置、使用、维护、处置等方面的程序,导致资产管理混乱。第三,缺乏有效的资产管理机制。由于科研经费购置的资产具有一定的通用性,项目完成后仍可以为其他课题服务,然而这些资产很少会被利用或经常闲置不用。同时,项目组购置的资产一般由科研人员保管使用,岗位调动时常常没有办理交接手续,物随人走,资产账有实无、账无实有现象较严重,资产的完整性和安全性难保证。

    5.预决算管理薄弱。有的单位预算编制科学性、合理性较差,结题决算与批复预算不一致。在项目申请预算编制阶段,科研人员凭经验主观估计完成预算编制,基本没有标准依据、没有预算审核论证,预算项目金额是否合理没有审核标准和方法。有的单位编报科研经费项目支出预算,未细化到具体项目,全部填列为其他商品和服务类支出,财务人员也没有参与审核,致使预算失去严密性与严肃性。在项目立项预算执行阶段,科研单位扣除一定比例管理费,其余经费的支出均由科研人员负责。科研人员支出往往很随意,经常出现凭证资料不完备等现象。财务人员仅仅形式上审查,没有及时发现并反馈经费开支中存在的问题,导致科研经费管理不规范,科目不明确,无法按预算列支。在项目结束编制财务决算报表时,往往出现经费支出与项目预算发生严重偏离。

    6.经费核算待改进。科研经费的核算存在没进行全成本核算和结题不结账等问题。科研经费的核算应包括与课题研究有关的所有直接和间接费用。但实际工作中,课题项目缺少详细、准确、完整的成本核算,财务人员对于科研经费往往只核算直接费用,对科研工作所发生的很多间接费用如房费、水电费、固定资产使用费、仪器设备折旧费等几乎没有在科研经费中分摊。受益与费用脱节,导致课题项目经费耗用不实。此外,科研经费不及时结账问题也较突出。不少科研项目完成且已通过验收评估,但在财务支出中不作结账处理,结余资金仍按照在研项目进行管理。科研项目结题不结账的现象直接导致科研经费沉淀日趋严重。由于许多科研项目固定资产没有及时清理,结余资金没有及时分配,造成了会计核算和项目财务管理的不必要的负担。

    7.超越合同规定使用经费。科研单位在申请科研经费时,必须与科技主管部门签订科技合同,实行合同化管理,资金专款专用。合同中对经费的使用范围等都作了明确的规定。但在实际操作中,不少科研单位的经费使用往往超越了合同规定的范围。如将项目经费用于单位的人员经费开支,不符合项目合同所规定的开支范围。

    (1)扩大用途、挤占挪用。有的科研单位擅自扩大科研经费用途,挤占科研经费。有的单位用科研经费给职工发工资奖金或用作人员、办公经费。有的单位在没有细化人员经费范围和标准的情况下,从科研项目预算总额中安排人员经费。有的单位在课题经费中列支职工食堂餐卡充值。有的单位在专项项目中列支无关人员会议费、考察费、出国费。有的单位用项目经费购买小轿车、旅行车,报销与课题无关的职工个人交通费用。有的单位挤占挪用科研经费用于与课题内容无关的办公用房装修改造、经济适用房建设、投资经营性资产、杂志印刷和网络服务费等支出。有的单位将不属于项目范围的支出和项目立项之前的支出列入项目成本。

    (2)虚列支出、套取资金。有的单位科研项目报销发票没有具体品名和数量,或者是虚假业务内容发票,虚假签字单据,套取科研资金。有的课题组以差旅费名义分几十次报销同一目的地火车票,占项目拨入经费一半。有的单位在列支项目相关课题劳务费时,利用虚假发票套取实际未发生的劳务费。有的单位以不实材料申报骗取科研资金。有的单位课题资金中以支付会费、物业费、技术服务费、采购礼品和食品等名义虚列支出。有的单位项目经费到账后,项目负责人按5 % -20%的比例提取现金,名目包括开题费、劳务费、特支费、立题奖、奖酬金、项目津贴等。有的单位擅自同意将委托其他公司代管的课题经费结余转作公司收入。有的单位还存在工作人员涉嫌贪污科研资金的情况。

    8.横向经费管理欠规范。首先,一些科研单位没有充分重视横向科研经费的使用,仅仅看成是创收渠道,管理较宽松,仅对横向科研经费使用的大方向进行把关,造成经费滥支。其次,纵向经费转入横向经费,改头换面后使经费管理更宽松,课题负责人巧立名目将纵向科研经费划拨至某一新账户掩盖经费性质,结题时再划转,调节纵向科研经费余额。再次,项目管理与经费管理平行操作。科研管理部门负责申报、立项等程序性管理,财务部门负责会计核算,直接导致科研管理部门不跟踪经费使用、财务部门不熟悉项目进展,双方都无法掌握项目及经费的使用全貌情况。第四,用技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务合同来逃避税收管理。某些科研单位将横向科研经费默认为全部免征营业税,以行政事业单位往来票据结算。2012年陆续进入“营改增”试点范围的科研单位原属免征营业税的可申请免税增值税。但要向税务部门办理备案手续,同时出具合同登记证明,开具零税率发票,但不少科研单位却自行减免。

    9.科研资金和资产的流失。目前,不少科研单位的科研资金来源渠道已转变为财政与社会投资并重,社会投资甚至超过财政拨款。随着社会投入增多,科研资金“体外循环”的情况越来越多,造成科研资金和资产的流失。如有的科研人员将社会争取的科研资金挂存在某个公司或其他单位,不入单位账户,避开单位对资金的管理,逃避上缴管理费,造成科研资金直接流失。有的科研人员将已入单位财务账户的资金以合作、测试等各种方式转移出去,或以与实际不符的票据报销,套取现金,或为购私人物品报销,将科研经费转为私人资产。有的科研人员没有将全部科研项目列入单位的科研项目序列,科研成果也不属于单位,造成无形资产的流失。有的科研人员在单位外接受科研项目,资金不进人单位,却利用单位的实验室、实验设备、实验试剂等进行实验,造成资产流失。

    10.科研经费审计难点。目前,科研经费审计的难点包括科研经费开支真实性、合理性、相关性难界定,缺乏效益型评价指标等。一是科研经费开支真实性、合理性、相关性难界定。如用科研经费购买的物品、材料究竟是否真正用于科研项目无法判定,如笔记本电脑、数码相机等既可用于居家生活,也可用于科学研究;另外,科研经费购买的仪器设备是否真正服务于该课题,由于科研项目涉及相关专业领域知识,审计人员对一些专业设备、材料及管理费用的支出是否合理、是否相关无法做出职业判断。其次,缺乏效益型评价指标。科研经费效益性评价包括经济、技术和社会效益三方面。评价以获得批准项目的“立项申请书”、“技术开发合同”为主要依据。但对技术效益的评价往往超出审计人员的专业范畴,对社会效益评价又以定性描述居多。以科技部、财政部20067月颁布的《国家重点基础研究发展计划管理办法》为例,第38条对科研项目实施效益评价的内容仅为:重点评价研究成果的实质性贡献和作用,重点评价研究成果的原创性和科学价值,对学科发展的推动作用和国际影响。这样的表述只能作为科研经费审计的参考内容,没有具体可操作性,缺乏具体评价指标。

    二、科研经费使用情况审计对策

    1.了解总体情况。审计人员要了解被审计单位的科研基本情况,分析科研经费的主要来源渠道,各项科研经费收入和支出管理制度的设计情况,科研经费运作机制,绘制科研经费管理使用流程图。

    2.设计风险评估。在了解被审计单位科研环境以及科研经费管理控制的基础上,要对科研经费管理进行风险评估。询问有关人员,观察特定控制运行,汇总获取的信息,根据风险的重要性程度跟踪科研经费管理流程,风险控制关键点主要在于立项合规性、使用合法性、结项真实性。

    3.合理审计抽样。科研单位一般每年科研项目立项数量较多,金额不等,因此要进行合理的审计抽样。可以将科研经费先按照来源分类,然后根据金额大小和研究期限长短进行分层抽样,同时考虑特殊风险,在确保抽样风险的前提下减小样本规模提高审计效率。

    4.借助专家意见。科研经费是以各类科研项目为载体,审计人员具备会计、审计和一定的计算机技能,但可能不具备对科研经费绩效使用,结项评估,测试分析等方面的专业素质和胜任能力。因此要结合审计事项的性质和重要性特别是复杂程度,有效借助专家意见。

    5.选准审计重点。科研经费的使用与管理都具有专款专用、单独核算、专项结题的特点。由于科研经费按照来源分为纵向、横向和自筹三类。因此,要根据不同的主体,把握以下审计重点:一是审查经费来源合法、合规性。由于纵向与横向课题的经费取得形式不同,审计的重点也不同。纵向课题的取得一般经过国家、部委或地方政府部门的专家组严格审核,可不再专门审查。横向课题是与委托单位以协议形式实现的,缺乏对科研协作的真实性、可行性的监督,应着重审查科研合同的合法性、科研成果归属等问题。二是审查经费管理严肃性、科学性。重点审查科研单位制定的管理办法是否与国家有关规章制度相抵触,管理制度是否健全、合理,手续是否严密、科学,是否做到不同部门间互相制约。三是审查经费支出合理性、有效性。如果科研单位承诺配比经费,要注意经费到位情况。

    6.科研经费审计内容。主要查看科研经费纳入单位财务部门集中核算、统一管理、专款专用情况;科研经费管理的内部控制制度及其执行情况;批复的项目资金、配套资金、自筹资金按预算(或合同)的到位情况;科研经费支出是否符合项目批复的预算范围和标准,项目经费使用的合法、合规性,经费支出执行科研经费管理办法和财务制度相关规定的情况;有无截留、挪用、挤占、虚列项目经费的情况,有无项目体外运作以及其他违反财经纪律行为;科研经费用于设备、软件等物资采购,以及建设项目支出等是否执行政府采购和学校招投标等相关程序规定的情况;科研管理费提取、劳务费的使用是否符合有关文件规定;科研经费转拨情况;科研经费使用进度情况、结余是否超过科研经费管理规定的金额情况;项目预算(或合同)要求的财务指标完成情况等。

    1)管理制度建立情况。主要查看对照国家有关科研经费使用规定,是否结合单位实际情况建立一套可操作性强的、行之有效的科研经费管理办法和管理制度;是否建立和完善各种科研经费使用前的核算制度,有无明确科研项目管理费用支出合理化收支的相关管理办法与管理制度。对已结题项目的结余经费若上级拨款单位有规定的,是否按其规定执行;没有规定的,是否制定出切实可行的管理办法,明确课题结账时间和结余经费的用途。

    (2)经费预决算情况。主要查看财务决算的编制是否符合结题的要求;决算是否符合预算的要求,有无超预算;决算编制及数据的真实性、完整性,有无弄虚作假;项目预算资金、配套资金、自筹资金的到位情况;经费决算的开支是否符合有关科研经费管理相关政策、规定的情况;决算报表数据是否与财务账簿记录相符,经费收入、支出、结余是否准确;决算报表内容填写是否完整等。

    (3)财务核算管理情况。主要查看财务核算是否规范,是否按规定设置专项专户独立核算科研经费,实行专款专用;是否建立健全会计核算体系,会计科目设置是否符合国家有关财会制度的规定,又结合项目批复预算,相应增设科目级次;是否明确科研经费的开支范围和开支标准。对科研经费支出是否全成本核算,建立和完善全额成本核算制度,确定科研支出的合理水平。尤其对同一课题不同费用要严格区分,判断经费的开支明细,特别要在协作研究支出中严格审核对经费转拨业务,查看上级批复和协作合同,避免借协作之名,挪用科研经费。

    (4)审批审核情况。主要查看是否建立健全科研经费审批权限和审批制度,严格职责分工,明确科研经费各级管理人员的职责和权限。对每个科研项目都由专门的部门一级审核,财务部门报账审核,从经费源头上严格把关,层层审核。对于周期使用较长、金额较大的支出是否实行领导逐级审批确认,由单位领导、主管领导、财务部门负责人、科研或资产负责人、项目负责人、具体办事人员等签字确认。

    (5)合同管理情况。主要查看科研项目工作中是否签订相应的材料、设备、外协合同,在签订合同时,是否详细、明确地规定合同价款、预付款、进度、违约责任等,严把合同履行关。合同是否有专人负责,是否编制合同台账。

    (6)资产管理情况。主要查看是否建立资产登记与清查制度,建立完整的资产账册,及时做好资产增减登记,科研人员工作变动是否及时办理变更登记,对报废毁损的资产是否及时进行账务处理。针对使用效率低的资产,是否有专人负责,合理配置资源、统筹调配,最大限度地发挥其价值。是否对大额资产购置执行专家评审论证与政府采购,是否严格按照国家采购相关规定执行,加强竞争性谈判、单一来源采购、询价、邀标、公开招投标等政策执行的规范化。是否存在重复购置和低效购置情况。

    (7)项目结题情况。财务部门和科研部门是否严把“结题关”,要验证科研项目发生的各项经济事项和交易,对经费决算表的数字进行核实。是否做到科研项目结题的同时结账,是否存在长期挂账报销的情况。对于结余经费目前有两种管理方式,余额上缴或继续使用于其他科研项目。要注意查看结余资金的去向,检查使用情况,杜绝利用结余资金分成、提取人员经费、发放红包等现象。

    (8)自筹经费管理情况。主要查看科研单位是否根据单位的自有资金实力,合理安排项目自筹经费,保证自筹经费按时足额到位。同时是否多方面筹集资金,通过招商引资、企业合作、转让技术专利等,落实自筹经费,并规范管理,提高经费使用效率。

    (9)科研效益评价情况。科研成果的效益是衡量科研工作成效的重要标志,包括经济、技术和社会效益。主要依据科研课题在任务合同书中明确的各项经济、技术及社会效益指标。如创造利润、实现产值、人才培养、论文发表数量、专利和获奖情况等,基本以定性描述为主。具体需要获取课题结题成果的相关数据,与任务合同书约定的目标进行比较而作判断。同时,要建立一套科研经费审计定量指标,通过对相关指标的计算、对比、分析各项目组的科研经费使用效率,从中找出差异、发现问题。

    7.掌握科研经费有关规定。作为审计人员,要掌握最新的科研经费有关规定。如《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11)、《国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》(国发〔2014]64)、《财政部教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教〔2015]467)、《中央高校基本科研业务费管理办法》(财教[2016]277)等文件。其中《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11),提出了下一步科研项目和资金管理改革的方向。有一些规定值得借鉴:一是规范直接费用支出管理。调整劳务费开支范围,将项目临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目中列支。项目实施中发生的会议费、差旅费、国际合作与交流费等三项支出可以调剂使用,但不得突破三项支出预算总额。二是完善间接费用和管理费用管理。项目承担单位不得在核定的间接费用或管理费用以外再以任何名义在项目资金中重复提取、列支相关费用。三是规范科研项目资金使用行为。科研人员和项目承担单位不得擅自调整外拨资金,不得利用虚假票据套取资金,不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费,不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费,不得随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查。四是改进科研项目资金结算方式。科研院所、高等学校等事业单位承担项目所发生的会议费、差旅费、小额材料费和测试化验加工费等,要按规定实行“公务卡”结算;企业承担的项目,上述支出也应当采用非现金方式结算。项目承担单位对设备费、大宗材料费和测试化验加工费、劳务费、专家咨询费等支出,原则上应当通过银行转账方式结算。五是明确和落实管理责任。明确项目承担单位要强化法人责任。项目承担单位是科研项目实施和资金管理使用的责任主体,要切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责,建立常态化的自查自纠机制,严肃处理本单位出现的违规行为。

 
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