审价抑或审计?——高校建设工程内部审计模式探讨(郑勇)
 

审价抑或审计?

——高校建设工程内部审计模式探讨

郑勇

    近年来,随着国家对教育投入的不断加大,各高校纷纷投入大量资金进行基本建设或修缮以改善办学条件。为保证资金安全和发挥最大效益,以内部审计的方式对建设资金使用进行监控,成为高校管理工作的重要内容。

    然而,不同学校开展建设工程内部审计的方式和内容却不尽相同,归纳起来主要存在两种模式:审价模式和审计模式。所谓审价是指内部管理机构根据合同、招标投标及有关工程资料,对施工方所报工程价款所作的审查核对,以确定工程结算价格的系列工作。所谓审计是指由专职机构和人员,对工程建设活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。工程审计的审价模式即是指审计部门所从事的以审计名义所做的审价工作,这种审计模式以工程结算价格确认为核心,以核减金额和核减率为工作成果的主要表现指标。审计模式则是以对工程建设各类经济活动的真实、合法、效益为审查内容,重在对工程建设管理行为的监督和评价。在高校建设工程内部审计中,采取前一模式的更为普遍。

    一、二种模式的异同及特点

    二种模式在实际工作中的表现既有相同之处也有不同之处,更多的是不同之处,我们先看看他们的不同之处。

    1.监督对象不同。审价模式主要对施工方报的结算书进行审查,施工方成为了主要监督对象;审计模式主要是对工程管理部门工程建设活动真实合法效益进行的监督,工程管理部门是监督对象。

    2.目的不同。审价模式主要是确定与施工方的结算价格,防止施工方高估冒算;审计模式则是对工程建设活动的监督,目的是促进提高工程管理水平,防范舞弊风险。

    3.检查范围不同。审价模式下,检查的是施工方报的结算书的真实性,依据的是工程施工中相关资料;审计模式则是对全部或部分工程建设活动的真实、合法性进行检查,既包括对施工环节也包括对招投标、合同等环节的检查。

    4.结果表现方式不同。审价模式工作结果是双方对施工方结算书达成一致,往往以造价审核报告为结果表现方式;审计模式工作结果是对工程管理部门工程管理活动的评价,往往是以审计报告的形式表现。

    5.对人员要求不同。审价模式重在对造价的确认,以造价工程师等专业为主;审计模式下人员不仅要懂造价更重要的是懂工程管理,以工程管理、法律、财务专业为主,综合要求更高。

    二者也有一定相同点,正是这些相同点容易使人将二者混为一谈,实际工作中难以区分。

    1.主体一致性。这里所谈的工程审计模式,无论审价模式还是审计模式都是由内部审计机构承担,从这个意义上来说,二者具有一致性。

    2.部分检查内容相同。二种模式都要对结算书进行检查,审价模式主要是对结算书的检查,由于结算环节是工程管理的重要环节,自然也是审计模式下的监督重点,在审计模式下对结算书的真实、合法性也要做相应的检查。

    二、审价模式的由来及其存在的问题

    (一)审价模式的由来

    工程建设是一项复杂的工作,涉及环节多,专业性强,资金量大,寻租空间大,是腐败问题的高发领域,各级政府部门要求加强对建设工程的监管。在对建设工程监管的各种措施中,审计被认为是最好的经济监督手段,如教育部《关于进一步加强建设工程、修缮工程项目审计的通知》(教财[2000]16号),第四条明确提出“建设工程、修缮工程项目未经审计不得办理结算手续”,可谓对审计重视到了极点。但是,近些年高校建设工程规模不断扩大,而高校内部审计力量又非常有限,对每个项目都采取审计模式的全面检查方式实在是力不从心,为实现加强审计监督的要求,一些学校就采取了审计名义下仅对施工单位报的结算书进行检查的方式,由此产生了审价模式。采用这种模式的高校在审计资源有限的的情况下通过委托社会中介机构来实施,在多数高校得到了应用。其中根据自己学校情况对施工方的结算书进行检查的审价模式又可分为两类,一类是直接对施工单位递交的结算书进行审核,又称一审;一类是先由管理部门对施工单位递交的结算书进行审核后再交内部审计部门审核,又称二审。二种类型共同的特点都是紧紧围绕结算造价进行,所以都是审价模式。

    (二)审价模式存在的问题

    这种模式最大的优点就是对人员要求相对较低具有简便高效。但这种模式存在着严重的问题,审计部门采取这种模式实施审计,会导致破坏工程管理自身的规律的问题,不仅起不到应有的作用反而易导致负面作用。

    1.割裂建设自身规律,投资控制目标难以实现

工程建设有自身的规律,一个工程建设最重要的三个指标是造价、质量、进度,实际建设中对工程建设的控制也是围绕这个指标进行,以期实现合理控制工程造价、良好工程质量、确保在规定时间完工这三大目标。在这三大目标中工程造价目标处于核心的位置,因为工程质量、进度都和投入资金有直接关系。如,对同一建筑采取混凝土结构一定会比砖混结构质量更好,但造价必定要高;二年内完成的建筑如果投入更多的人力物力可能在一年内就完成,但造价也必定要高。可以得出两个结论,一是三大目标是密不可分的,建设管理过程中一定要综合考虑这三大目标,而不能将三者割裂开只考虑某一个目标,三者是一个有机的整体;二是造价目标据于建设目标的中心地位,一定是有多少钱办多少事,而不能反过来,因为如果反过来“以事定钱”,“事后谈价”,先建设后谈价钱,控制投资是不可能的事情。   

作为工程管理部门最主要的职能也就是在管理推进具体工程时综合考虑努力实现这三大目标。审价模式下,对工程结算书(也就是造价最主要的组成部分)的审核及最终价格的确定工作由审计部门负责完成,工程管理部门或者进行初步审核后转审计部门审核或者完全不做审核直接将结算书交审计部门审核,工程管理部门在结算环节成为审计部门审价的配合者而非造价的控制者。如此一来,最终的造价是由审计部门来确定,也就是审计部门承担了对工程造价进行控制的责任。投资控制的责任由工程管理部门转移给了审计部门,工程建设三大目标发生了分离,其中质量与进度由工程部门控制,造价转为审计部门控制(如图2)。三大目标不再是有机统一的一体将导致整个工程建设自身规律的被打破,同时由于造价的控制处于工程的末端,成了典型的“以事定钱”、“事后谈价”,哪怕审计人员再敬业,对投资的真正控制也难以实现。

[对策与研究]30-02.jpg

    2.造成审计部门的越位,监督的缺位

    建设工程参与方可以分为两类主体,一类是管理主体,职责是具体负责工程建设的各项任务,对工程造价、质量、进度进行控制以完成建设目标;另一类是监督主体,职责是监督管理主体正确履行其职责,以促进建设目标的顺利实现。这两类主体职能属于不相容职务必须分离,也只有分离后各自正确履行自己的职责,工程建设才有可能实现所预设目标,防范风险。

    工程管理部门和审计部门毫无疑义应分别是管理主体和监督主体,然而在不同的审计模式下,审计部门事实上的角色却是不同。

    在审计模式下,审计部门关注的是工程管理部门的管理行为,包括其对造价、质量、进度的各类行为,涵盖管理部门的各类决策、执行等行为,置身于工程管理环节之外,角色是监督主体。

    在审价模式下,审计部门的作用主要是在结算环节对工程造价进行控制,履行的管理职能,角色是管理主体。这种模式下审计部门成为管理主体之一,而本应履行的对管理部门行为进行监督的职能未能履行,监督主体发生了缺位。这种模式造成了审计部门行为对工程管理而言的越位和对审计监督而言的缺位,“耕了别人的地,荒了自己的田”。

    三、从审价走向审计

    (一)高校模式选择的困境

    从上述分析可以看出,审计模式下审计部门游离于管理部门之外(如图1),是对管理部门管理行为的全面监督,以促使其正确履行职责,既符合建设工程的自身规律,也实现了不相容职务的分离,有利于实现工程建设的目标。而审价模式从性质上来看不是审计,本质上是披着审计外衣的管理行为,审计部门在工程审计中采取审价模式将割裂工程管理自身的规律,难以起到应有的作用。因此,高校内部审计部门确定自己的工程审计模式或者说应当优先选择哪一种模式是不言而喻的。

[对策与研究]30-01.jpg

    但是,事实上仍有较多的高校建设工程内部审计仍在自觉或不自觉地采取审价模式。笔者看来主要有两个方面的原因:一是内部专业人员的问题,既包括人员的数量也包括人员的专业化。从数量角度看,多数高校审计人员的配置与高校工程建设规模相比还很不够;从专业化角度看高校审计的历史还不长,内部审计机构人员主要是财务方面的,懂工程管理的人才普遍较少,面对较为专业的工程管理往往存在难以顺利应对。二是作为被审计单位的工程管理部门配合的问题。如前所述审价模式下审计部门监督主体地位缺失,工程管理部门处于事实上的不受审计监督的状态,而“以事定钱”又使工程管理部门权力更大,其权力和责任发生了分离,因此工程管理部门内心是欢迎审计部门采取审价模式,反对采取审计模式。审计部门一旦单方面改变模式必定会引起工程管理部门的反对。由于这些原因的存在,现实中一些高校审计部门虽然认识到了转为审计模式的重要性,却也不得不维持现状。

    (二)模式转变之路

    虽然存在着困难,但高校建设工程内部审计必须实现从审价模式向审计模式的转变。因为后者构成工程建设过程监督的死循环,更符学校设立工程审计的目的,更符合审计内涵。同时,也更符合教育部有关规定精神,比如教育部最新出台《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》(教财[2016]11号)第二条明确要求“建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动均应纳入审计范围。”规定充分体现转变审价模式的思想。然而“徒法不足以自行”,模式的转变不是上级部门下发文就会自动转变的,一定是一个不断克服各种困难多方形成合力逐渐实现的过程。具体而言,笔者认为,应从以下三个层面努力以实现审计模式的转变。

    一是高校内部审计部门。作为建设工程内部审计主体的高校内部审计部门,要实现从审价模式向审计的转变,首先应从理念上充分认识审价模式存在的问题,因为从审价模式转到审计不仅是工作方式的变化更是审计理念的变化。只有牢固的树一立审计的理念,明确审计的定位职能才能从思想上解决模式转变的问题,而思想上的转变才可能产生实际行动的转变。其次,应加强审计专业队伍建设,工程审计工作必须要由专业审计人员来完成,所以要注重补充或培养一定数量的既懂审计又懂工程管理的专业人才,为模式转变提供人员保障。再次,要突出重点。具体实施工程审计时不能面面俱到,平均用力,要突出重点“宁打一口深井,不挖十个浅坑”,重点关注学校建设的重大工程和主要风险点,这样才能在有限的审计资源下发挥好审计的作用。最后,要把握循序渐进分步推进原则。审计模式的变化不是审计部门一家的事情,涉及学校方方面面,要克服诸多困难,不可能一蹴而就,要循序渐进,由浅入深,分步推进。

    二是各高等学校。在全国行政事业单位中,高校是内部审计工作体系建设最为完善的单位,目前绝大多数高校都设立了内部审计机构,通过工程审计防范工程建设中的风险提高资金使用效益是各高校管理层的共识,也最为可能。然而,如果各高校内部审计仍采取目前的审价模式开展,不仅不能真正起到上述目的,甚而割裂工程建设自身规律产生新的风险,因此必须重视这一问题。各高校一定要理清工程管理与内部审计关系,要求、帮助内部审计部门及时转变审计模式,真正发挥建设工程内部审计的作

用,防范工程建设风险,提高资金使用效益。

    三是教育行政部门。教育行政主管是各高等学校的主管单位,对高校内部管理负有业务指导责任,与具体高校相比掌握的信息更丰富是政策的制定者,应充分发挥教育行政部门作用,可以通过编印工程审计指南、组织培训等方式,对高校内部审计加强业务指导并开展相应的监督检查,从而推动各高校建设工程内部审计模式由审价向审计的转变。

 
  Copyright © 2007 中国教育经济信息网管理中心 
   京ICP备13030111号-3 京公网安备:110402430118
地址:北京市海淀区学院路30号 北京科技大学 邮编:100083 电话:010-62334008
Email:Ceesupport@cee.ustb.edu.cn