国家预算缺陷:成因与治理(王扬)
 

国家预算缺陷:成因与治理

王扬

    预算水平在很大程度上代表了国家治理能力(Schick ,1990 )。国家治理的本质是建立起一种相互制约的机制,保证人民让渡的权力和以税收形式形成的政府收入,有效满足社会公众的需求,提高社会福利水平。同时,在治理中确保公共权力的非人情化,公共信息的阳光化,约束公共权力的腐败化(刘明辉,2011)。强化国家预算能力是实施国家治理的重要内容,探索如何有效发挥预算审计的作用路径和实施运行机制将是提高国家预算能力的重要路径之一。

    一、国家预算现状

    近年来,我国在深化预算改革的道路上,已经相继实施了包括部门预算改革、国库集中收付改革、政府采购改革、收支分类改革等举措(周劲松,2012),在一定程度上取得了一些的治理效果。预算作为一项管理工具,一种制度,它的约束效果与预算约束范围、预算调整事项密不可分,但目前我国公共预算管理中仍存在预决算差异较大、预算资金节余普遍、基本支出与项目支出间调整随意、预算支出结构失调等问题,极大地降低了预算约束效力,造成公共资源在一定程度上被滥用、公共利益无法保障。这些问题突出反映了我国预算编制环节的严重缺陷,预算编制存在着严重的信息不对称,导致国家预算作为国家治理的重要手段,无法真正发挥治理功能。

    二、国家预算制约和监督机制的欠缺是导致国家预算缺陷的主要原因之一

    预算,如有学者认为是预算的特殊性质使预算在发展中使行政权力取得主导地位(朱大旗等,2009);国家预算权力作为国家权力行使的一项重要内容(柯武刚等,2000),其权威来源于政治授权,必然具有政治性。而且政治制度的性质和特征必然在预算权结构中得到支持和反应(陈志英,2012);因此,本质上公共预算是利益之上权威分配的政治过程(谢庆奎等,2009);而预算体制改革不仅是技术问题,更是政治权力结构的变化(胡旭等,2009)。上述研究均表明国家预算是一项权力,且在我国现阶段下,处于行政权力主导之下。而国家作为国内法律秩序的人格化(奥凯尔,1995),国家权力的行使最终是由履行国家机关职能的人来完成的。因此,在人民、国家、政府、政府内部及不同层次内容权力之间存在多种委托代理关系,非对称信息而机会主义行事成为普遍现象(潘伟杰,2009)。并在多方利益冲突及权力滥用的倾向下(孟德斯鸠,1961),使预算权力在预算编制及决策、预算执行中均存在不同程度的扭曲。而处于行政权力主导下的预算权力扭曲和滥用在预算编制及决策环节影响最为广泛而重大。应对上述情形,必须建立有效地制约和监督机制。现阶段,我国对国家预算主要从政治监督和专业监督两方面展开。前者主要指人大监督,后者主要指审计监督。全国人民代表大会作为代表全国人民依法行使预算决策权和监督权的最高权力机关,是体现人民权利对国家机关行使预算权力制约的治理机制。审计监督是宪法赋予的专业监督职能,是行政主导下的专业监督。然而当前的突出问题是两方面的监督实施效果都不理想。

    第一,人大财经委委员的专业程度和工作经历无法胜任预算的实质审查工作。国家预算代表着国家的施政方针,是主导国家宏观经济运行、配置资源的重大安排。客观要求对国家宏观经济运行、公共政策及预算治理具有丰富的专业知识和工作经验。然而,通过整理近几届人大财经委委员的专业背景、工作经历可知,人大财经委员,年龄大,且超过半数以上人员不具备专业和工作背景支持,势必无法对预算进行实质性审查。另外,根据《预算法》或修正案中的相关规定:无论是3045天,如果从实质内容上进行审核,都难以完成这么复杂、庞大的工作。特别是在人大财经委成员中,绝大多数仍为兼职委员,缺乏专业背景和经验,更无法在有限的时间内,对国家预算展开详细深入的实质性审查工作。形式化的审查使实际预算安排在很大程度上取决于预算的编制,人大实质丧失了预算决策权。

    第二,人大预算工作委员会的组织设置和运行安排无法开展预算专业审查。我国现有经济总量仅次于美国,居世界第二位。美国的联邦预算除在编制环节由多个独立部门,如行政管理与预算局(OMB)、经济咨询委员会与政府各机构负责人充分沟通,历经10个月的时间,才形成总统向国会报送的下一财政年度的预算报告。更突出的特点在于美国国会针对总统预算报告所进行的严格审查和控制。美国国会拥有独立地专业化非党派的国会预算局(现有235[1]),为国会参众两院预算委员会进行预算决策判断提供重要的信息和技术支持。在每一个财政年度开始的110天后,就总统报告的下一财政年度预算信息向国会提供独立地审核意见,并根据自行预测方法和技术,编制一份独立的下一年度财政预算报告交给两院预算委员会,供两院预算委员会起草下一年度财政年度预算决议草案。因此,国会对预算决策不依赖于总统编制的预算,而是由国会所属的专业机构,根据自行预算报告的情况,批判地审查总统预算。

    我国在人大层面对预算决策起支持作用的常设机构是1998年设立的人大预算工作委员会(以下简称人大预算工委)。其主要职责是:协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作等。然而,据公开信息反映,目前该机构的常设人员只有10人左右,根本无法真正担负对预算进行实质审核的重任。而且,根据《预算法实施细则》等有关规定,财政部将在每年的1210日或下一年度的110日,将汇总预算上报人大预算工作委员会,然后由人大预算工作委员会在二十几天的时间内,仅有10人的工作,完成对预算的审核意见。并最终在每年35日人大会议召开前一个月提交给人大财经委员进行初审。在如此短暂的时间内,做到实质审核也是不可能的。现实中,人大预算工作委员会仅能对人大和政府层面针对预算事项进行工作联系和沟通。

    第三,人大代表在人大会议期间无法对预算进行实质审查。以十八届人民代表大会的议程和时间安排来看:从开幕会的35日开始提出国家预算草案,到317日的闭幕会通过国家预算决议,历时12天的会议安排,对于不同来源构成的人大代表,不了解审议工作性质和重要性,对国民经济和社会发展计划,对财政预决算的审议尤其不熟悉,在如此短暂的时间内,更无法实现对预算的实质内容进行充分的审查。

    第四,人大预算监督缺乏专业性。由于预算的复杂、人的有限理性、信息不对称和利益冲突,必须通过强制性的措施保证预算的实施。没有监督的权力是无限的权力,是没有责任的权力。目前,人大对预算进行监督的主要形式是听取和审议报告。而且,根据2007年生效的《各级人大代表委员监督法》的规定,对预算的监督工作内容仅集中在预算执行环节。手段单一,内容受限,缺乏实质的专业监督。

    第五,审计监督作用没有充分发挥。现阶段我国预算审计是针对预算执行情况的事后审计督,特别是在对已经由人大批准的预算进行审计过程中,发现许多问题根本源于已经批准的预算,而现有的政府审计监督将无法应对。而且,现有预算执行审计仅是对预算执行的财务合规性审计,缺乏预算执行进度和程度的审计。另外,在实施的预算执行审计中发现,历年预算审计发现的问题都基本相同,如通过分析历年审计署报告的预算执行结果文件发现,中央单位的部门预算问题集中表现为不按规定支出内容

列支费用或超过标准列支费用或项目经费;行政或事业运营中相关会议费、出国费用超标或未经预算审批、未在规定的地点开展等;项目建设和采购中未履行招标程序等。这些问题从本质上来说,是预算执行主体利用信息不对称而产生的隐藏行为的结果。审计作用不显著的根本原因在于缺乏审计结果的反馈治理机制。审计结果对于问题主体没有形成有效的制约和限制作用,从而使预算问题流于形式,或仅治标不治本。最后,是审计结果选择性公开。缺乏公平、公正的审计公开机制,使政府履职及履职过程中离开了社会公众的监督视线,从而无法给预算主体造成足够的压力、迫使预算主体规范其行为。审计结果公开是抑制预算主体的机会主义行为前提条件的有效方式。

    因此,由于缺乏对预算中行政权的实质约束和限制,使预算控制效果弱化,预算制度效率低下。国家要提高治理技术,控制社会生活成本,体现现代国家的价值追求,必须在运行过程中确保公共权力的非人情化以及分权制衡来处理社会资源配置中的紧张关系和约束公共权力对社会生活的恣意干预。审计作为一项重要的制度安排,一是审计可以降低信息风险,提高信息的可靠性。就政府审计而言,政府履职及履职过程中相应的成本信息是公众关心的主要内容;二是公共受托责任的履行需要通过审计来证明或解除,审计是治理机制和问责机制实施的基础和保障。三是审计可以有效地缓解多方利益的冲突。因此,审计作为专业监督的重要方式,在预算治理中可以发挥重要的作用。

    三、做实审计整改和审计结果利用,构建审计反馈治理机制是解决预算问题的现实选择

    国家预算是财政资金的分配过程,是国家政策安排的直接体现,也是国家政策的实施保障。然而,由于国家权力所有者与国家权力管理者的分离,特别是在履行国家公共职责过程中,多层次的委托代理关系,使预算信息不对称更加严重,利益冲突更加复杂化(刘明辉,2011)。国家预算实质上体现的国家治理目标在运行中难以实现。由此,有些学者提出了在人大层面开展立法审计(杨肃昌,2013 )或设置审计委员会的安排(马骏,2012)。诚然,理顺审计体制是发挥预算审计监督的有效途径之一。然而审计体制的变迁不是一朝一夕,一蹴而就的,且制度变迁的效果还取决于与其他制度的相融性等多种因素。因此,针对国家预算缺陷现状,从现实出发,做实审计整改和审计结果利用,构建审计反馈治理机制将是解决预算问题的现实选择。

    现有的审计整改联席会议制度,尽管可以打通各部门和组织间的工作垄断,然而仍然缺乏实际的运行机制,难以对预算主体形成有力的制约。因此,审计整改必须与审计结果利用相结合,从抑制预算主体的行为源头出发,制约预算主体。一是针对问题金额相应缩减预算资金;二是针对问题项目,责令停止整改或变更执行主体等;三是针对问题负责人,给予行政执业不良记录或作为任职、晋级的影响因素等。只有真正对预算主体形成了有效的制约,才可能提高审计整改效果,增强审计功能。

    四、有序推进审计结果公开,形成“倒逼”机制是解决预算问题的长效路径安排

    审计结果公平、公正、及时的公开将有助于缓解预算过程中的信息不对称。一方面,解决政府各权力部门间由于分权而导致的信息不对称,同时也可以解决预算决策过程中的信息不对称;另一方面,有效缓解预算中的利益冲突。巨大的个人(或部门)利益冲突将使国家预算、国家治理目标难以实现。及时纠正预算中个人或部门利益对预算安排的影响,使预算在总体上与国家经济运行目标符合,与履行公共职责、制订公共政策、实施公共服务所需资源相符。同时,审计结果公开是抑制预算主体机会主义行为前提条件的有效手段。通过公开机制,利用舆论,利用社会公众的力量,从道德层面和心理层面防止并遏制预算主体的道德风险发生,从而形成“倒逼”机制,这将是解决预算问题的长期路径安排。

    当前时期下,我国的预算信息公开还处于碎片化、零散化状态,预算信息不完整、可理解性和可比性差,以及最主要的选择性披露。导致预算审计结果公开的作用难以形成威慑力量。特别是涉及政府履职及执行过程中的财政支出信息,在群众监督下,使权力在阳光下运行,将是长期持续的路径。

    五、总结

    通过上述国家预算的分析表明我国存在预算软约束、预算支出结构失调及预算支出不合理等重大缺陷。由于缺乏有效的制约和监督,国家预算的实质控制权仍掌握在政府部门手中。以设置人大审计委员会或改变审计体制的顶层制度变迁,不是简单变更的结果。因此,立足现实,做实审计整改和审计结果利用,形成预算反馈治理机制,将是充分发挥审计监督作用的现实有效路径选择。在此基础上,逐渐公平、公正、有序的加大审计结果公开力度,从问题产生源头出发,有效抑制道德风险产生的前提条件,形成“倒逼”机制,将是长效解决预算问题的根本路径,从而有效实现国家治理目标。

 
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