新常态下高校基建审计工作中存在的风险因素及解决措施(孙秀丽)
 

新常态下高校基建审计工作中存在的风险因素及解决措施

孙秀丽

  1. 经济新常态的内涵特点   

习近平在2014年5月考察河南的行程中首次提及“新常态”的概念。中国经济新常态是党中央对我国经济发展阶段的重大战略判断,是经济发展方式的转变。经济“新常态”使中国政治生活、社会建设、文化发展进入新阶段。审计也要顺应大趋势,面对“新常态”带来的新挑战、新机遇,总结反思以往审计工作开展过程中存在的各类问题,寻求适应审计发展新常态。   

二、经济新常态对内部审计工作的影响   

1.国家层面对审计工作的新要求   

2014年10月,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《决定》提出要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,明确审计监督为党和国家八大监督体系之一,赋予了审计更新、更高的责任和使命。   

2014年10月,国务院印发《关于加强审计工作的意见》,对完善审计制度、强化审计监督等方面赋予了审计新的历史使命。该文件的出台,对实现审计监督全覆盖和加强内审工作等具有重要的指导意义,表明审计工作已步入新常态。   

2014年12月,中共中央政治局常委、国务院总理李克强在北京接见全国审计机关先进集体和先进工作者代表,并向大家提出三点希望,对审计工作作出了重要指示。   

2015年11月,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件,就完善审计制度有关重大问题提出了框架意见。  

 2016年2月,审计署印发《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》,从适应新常态,践行新理念,坚持依法审计、实事求是,更好地履行审计监督职责的角度出发提出了五个意见。   

2016年5月,审计署印发《“十三五”国家审计工作发展规划》。这是第一个全国性的国家审计工作五年规划,对“十三五”时期全国审计工作的目标、任务和措施作出了安排部署。提出了审计发展新理念、规定了审计发展新要求、明确了审计发展新任务、明晰了审计发展新重点、强化了审计发展新保障。   

2.新常态下审计新要求对内审工作的影响   

党和政府的决策体现了对审计工作的高度重视和坚强支持,标志审计工作进入新常态,审计地位提升到新高度。内部审计在这种大时代背景下也呈现出职责定位更高,审计范围更广,任务更重,风险更大的新特点。经济新常态对审计工作提出了很多新要求,做好新常态下的审计工作,当下最紧迫的任务就是深刻认识并把握新常态下审计工作的新规律,适应新常态并服务新常态。通过剖析现有内部审计工作中制约审计新常态的各种不利因素,进而完善审计制度,提升审计能力,并不断增强内部审计工作的主动性和适应性,提高审计效率。   

  1. 新常态下,开展工程审计工作存在的风险因素及解决措施   

笔者工作以来一直在高校内审部门从事基建审计,接下来结合自己的工作经历及工作过程中遇到的基建审计问题,谈谈新形势下制约基建审计工作发展的一些风险因素,并提出改进措施和建议,以期更好地发挥内审在高校发展中的积极作用。  

 (一)审计范围风险及解决措施   

1.审计范围风险   

高校开展基建审计工作的范围主要是依据中国内部审计准则及本省教育系统内部审计办法中关于建设项目审计的规定。如表1所示。   

表1 基建审计范围依据

颁布部门

制度名称

审计范围条款

中国内部

审计协会

内部审计实务指南第1

号——建设项目内部审计

    第五条  建设项目内部审计的内容包括对建设项目投资立项、设计(勘察)管理、招投标、合同管理、设备和材料采购、工程管理、工程造价、竣工验收、财务管理、后评价等过程的审查和评价。

    第六条  在开展建设项目内部审计时,应考虑成本效益原则,结合本组织内部审计资源和实际情况,既可以进行项目全过程的审计,也可以进行项目部分环节的专项审计。

中国内部

审计协会

内部审计实务指南第4

号—高校内部审计

    第七十一条  建设工程项目审计的内容包括对建设工程项目投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段业务管理活动的审查和评价。

    第七十三条  开展建设工程项目审计,应根据重要性和成本效益原则,结合学校实际情况和内部审计资源状况,既可以进行工程项目全部阶段或环节的审计,也可以讲行工程项目部分阶段或环节的审计。

广东省

教育厅

广东省教育系统建设工程

项目审计办法

    第六条  建设工程项目审计的内容包括对建设项目投资立项、勘察设计、施下准备、施工过程、竣工决算等各阶段经济管理活动的审查和评价。

    第七条  开展建设工程项目审计,应根据重要性和成本效益原则,结合单位实际情况和内部审计资源情况,既可以进行工程项目全部阶段或环节的审计,也可以讲行下程项日部分阶段环节的审计。

 指南或办法涵盖的基建审计业务范围很广,涉及建设项目实施的全部过程。基于高校的内审人员及各方面资源限制,考虑到成本效益原则,不可能对上述范围的所有事项进行审计,现实中也没有一所高校能全部按照上述规定的审计范围开展工作,指南及办法操作性的指导意义不强。实际工作中,各高校基于上述灵活性条款的规定,即表中第六、第七十三、第七条,根据自身特点,历史做法,按照各自理解来制定审计工作范围。

审计范围选择的合适与否直接影响到审计工作开展的实质性效果,没有一个强制性、具有实操意义的法律规范作为开展基建审计工作的依据,往往会引发审计独立性方面的风险。通过调研及日常工作交流发现,审计人员普遍面临这样的问题,领导或是业务部门会基于各种原因对日常审计工作范围和职责进行有意或无意的干涉,审计人员却没有有力的政策依据进行回绝。特别是一些部门习惯于就具体业务问题请审计发表意见,审计被动参与了决策,降低了审计的独立性,造成审计越位风险,最后事情没做成,审计还会沦为矛盾集中地,成为业务部门不作为甚至推责任的挡箭牌。而有些环节领导和业务部门想越过审计,独立性受限的内审部门也没有办法,又造成了审计缺位风险。   

2.解决办法   

1)高校内审的上级领导部门,以内部审计行业规范的角度,对高校基建审计的原则、范围、方法等制定出明确的、具有可操作性且带有强制性及法律保障的指南或办法,使高校领导、内审人员及业务部门都对高校基建审计范围有清晰的认识和定位。   

2)各个高校结合自身实际,完善内审制度,通过制度明确审计范围。特别是新常态下强调完善制度,依法审计,作为内审更应借此契机,依照国家和地方的审计及工程方面的法律法规,认真潜下心来研究审计制度的制定,用制度明确审计部门在学校管理工作中扮演的角色和应履行的职责,不受牵制于领导和业务部门的需求,实现审计到位而不越位,尽职而不代替。对于制度建设,不能只是简单照抄照搬各类上级部门的规定以及自己或是兄弟院校已有的做法,而要细心研读各类上级文件,吸取兄弟院校做法,结合本单位历年来已开展工作的实际情况,摒弃旧观念,敢于大胆开创新思路,制定出有针对性、可操性的制度办法,达到用制度来规范审计行为的目的,减轻审计工作的被动性。   

3)建设管理部门加强对建设工程各环节的严格管理控制。调研发现个别高校的已建项目存在这样一种情况,该履行的建设程序没有履行,但在后续的审批环节中工程项目却也可以进展下去。例如个别项目没有做建议书,但后续的可研报告也会被批复通过;没有做设计概算,但后续的施工报建工作却可以正常进行;甚至有些项目没有完成立项,但通过主管部门的交易平台可以顺利进行施工招标等工作。对于这类问题,即便纳入审计关注范围,业务部门和建设管理部门工作没有做到位,对于内部审计来说也无力可施。建设管理部门若能严格执行制度和规范要求,内审人员在审计关注范围的选取上也相对没那么被动和为难。

  (二)审计依据风险及解决措施    

1.审计定性判断的标准、依据风险    对于基建工程审计,审计依据是指与审计和建设工程项目相关的各项法律法规,是审计人员进行独立客观判断的重要基础和保障。十三五国家审计发展规划中提到审计的新要求之一是要依法审计,实际上强调的就是审计依据的问题。新常态下,审计担负的责任和风险更大,更要求审计人员要有凡事用法规制度说话的工作理念,发表审计意见或是提出审计问题时都要能够拿出法律法规及政策制度来支撑,进而使自己的意见被业务部门或领导接受和认可。   

基建工程项目审计依据涉及的范围特别广,包括国家制定的法律法规、政策条例、规章制度;地方政府及上级主管部门颁布的标准文件、指示文件、规章制度或是下达的通知;行业协会的基本准则、技术标准、行业业务规范等。这些专业性很强的政策文件,通常会被及时分发到房地产、施工、设计及监理等业务单位,高校却成为这些政策信息传达的真空地带。加之其他一些原因,内审人员不可能熟练掌握所有的审计依据,内审的上级部门又缺少对审计发现的问题进行分类和定性的指导,致使工作开展过程中,审计依据问题已经成为制约审计人员工作效率的一个重要因素。参考一些政府审计报告,发现对于基建审计这块,也大多是把问题罗列出来,没有附定性为问题的制度依据,但基于内审这种特殊处境,要想说服业务部门和领导,拿出制度依据很重要,审计人员就要花费大量的时间和精力在政策依据的搜集上,影响了审计工作的效率。   

2.解决措施   

1)建立法规库   

建立工程政策之窗,或是利用微信等平台建立公众号,将政策信息及时发布于平台之上,并按基建工程的实施阶段将政策文件进行合理归类,确保审计人员快速及时掌握最新政策信息,并根据自身需要挑选合适的审计依据。同时作为对“十三五”国家审计工作发展规划中关于推动制度创新要求的一种响应,有必要在政策平台上开通信息反馈渠道。实践是检验真理的唯一标准,实践也是检验制度实用性的最好方法。实践过程中,各类政策法规难免会基于各种原因而出现一些不足或是缺陷,通过信息反馈渠道的开通,建立建议反馈机制,业务人员将制度中的一些不合时宜、制约发展的内容反馈出来,从而推动制度及时清理和完善,进一步保证政策制度的合理性,以避免用旧制度去衡量新事物,用不合时宜的制度去限制工作开展。   

2)建立专家库   

建立行业专家库,将工程以及高校基建审计领域经验丰富的专家纳入到一个系统,成立专家顾问平台,使专家们的丰富阅历与经验充分发挥出来,为同行业、同领域所共享。特别是审计工作的这种特殊性,审计人员自身不是万能的,有些政府法规解读起来又有一定的歧义,工作中难免会遇到一些有争议性的审计问题,有了专家库平台,形成后备智囊团,审计人员可以适时有途径去征求专家的建议,会大大提高审计效率。  

 (三)审计信息不对称风险及解决措施   

1.审计信息不对称风险   

目前,大部分高校基建审计人员配备较少,不可能长期派驻审计人员到施工现场进行审计,更多的是依据业务部门提交的建设资料以及询问方式进行审计判断。但审计部门和业务部门未形成充分的信息交换体系,缺乏统一的信息源,信息不对称,导致存在信息失真的风险。即便是对一些审计问题进行了多种途径的取证,但囿于缺乏现场一手信息以及业务部门的人为回避,使得相关信息无法及时获取和查看,也会制约审计人员做出客观的审计评价。例如工程结算审计环节,经常会产生一些争议问题,但施工过程中已经发生的事实难以取证,只能靠业务部门以及监理人员进行确认,如果结算时间与施工时间隔离比较久,只靠现场人员记忆及主观有选择性地描述就很难百分之百保证信息的真实可靠性。这种很少去现场看、去找问题,而是依据资料做审计判断的方式,存在着严重的信息不对称风险,致使很多问题不能暴露出来,审计工作质量和进度都得不到保证。   

2.解决措施    信息化是新常态下转变审计方式,提升审计效率的一个新引擎。面对当前繁重的审计任务,要加大信息化建设力度,建立更多的信息渠道,及时掌握工程项目实时进展情况。实现审计信息化的一个有效途径是构筑工程审计管理信息系统,将每个工程项目从前期立项报建、设计、招投标、工程施工到竣工决算的全过程资料纳入信息系统,实现实时信息共享。同时可以利用这个系统通过工程实施流程来规范整个项目过程,并促使工程资料随工程实施进展整理成档,有效避免传统工作方式中工程档案资料不规范或丢失的问题,提高项目在实施过程中的多目的协同作业效果。在信息系统中,要特别实现对重要事项、特殊节点、隐蔽工程、关键控制点等资料的及时上传。必要时,可以利用数码相机等先进设备进行拍照,对异常事件发生的日期、时间、类型、引起原因、产生后果、协调处理方式等进行记录并及时录入系统保存起来。通过实时上传,实时跟进,拓宽了审计信息来源渠道,一定程度上缓解了审计面临的信息不对称问题,并在某种程度上也实现了对项目的全过程跟踪。   

工程审计管理信息系统的构建会极大地提高审计工作效率和质量,但资料的搜集及录入会花费业务人员大量的时间和精力,因而在系统投入使用初期,现实操作上业务人员可能会有很大的排斥抵触感。高校可以借助其自身特有的优势,充分利用学生资源,开展专业性实习项目,借学生之力进行资料的搜集上传等。另外也可以尝试开展跟踪审计月报,选取学校相关专业优秀学生,记录一手资料,对现场每月完成工程量清单内容、大概进度情况以及一些特殊事项,比如材料进场检验、隐蔽工程作业等进行实施拍照记录,保证提供真实有效的基础数据来源,既大大锻炼了学生的实践能力,也减轻了学校的业务负担,一举多得。  

 (四)审计方式、方法风险及解决措施   

1.审计方式风险及解决措施   

1)审计方式风险   

笔者自从事内审工作以来,完成的基建审计事项主要涉及预算、合同、变更、付款、结算这几块。从数量上看,回顾五年多的审计经历,发现付款审签业务是这几项业务中占比最大的一块,有四百余份,花费了大量的审计精力。这四百多份的付款审签,基本没有出现过问题,业务部门自身对这一块也形成了比较规范的做法及风险控制措施。即便个别工程款支付事项出现一些小问题,也不是目前所实施的付款审签方式所能控制的。因而,内审人员有必要对工作中类似的情况不断地进行梳理总结,对于一些开展多年的常规性审计项目,若是业务部门自身已经能够把控住风险,审计工作最终变成是对资料进行简单复核走流程,那么就要认真思考一下是否还有必要花费大量的精力去做这种小风险的审计项目。特别是在当前这种大审计背景下,现有的审计方式,是否能保障内审人员在基建工程这种高风险领域发挥出最优作用,当前的审计方式方法是否适应新常态的要求。   

2)解决措施   

在人力资源受限的现实情况下,要切实真正保障内审发挥出最优作用,就不能只局限于开展常规性的审计工作,可以在审计方式及形式上进行一定的改变。例如可以考虑在基建工程项目的审计方式上进行创新,根据不同需要安排不同形式的审计项目。一是专项审计,对建设项目按阶段划分进行专项审计,比如前期立项报批阶段、设计及招投标阶段、施工阶段、结算阶段分别作为一个专题进行审计;二是重点审计,以一个项目为单位的审计,进行全过程跟踪;三是监督审计,对以前审计中发现很多问题的项目,再次进行审计;四是常规审计,即目前各高校普遍开展的经常性审计。若内审力量不足可以聘请专业咨询公司来配合开展上述审计工作。至于选取何种审计方式,审计部门应遵循成本效益、重要性及风险性原则,根据各个时期的特殊需求以及每个项目的具体情况进行抉择。通过这种多样化的审计形式,特别是一些专项审计工作的开展,一来可以促使审计人员更系统、全面地了解审计事项,切实提高审计思维及业务能力;二来可以深度挖掘同类项目的普遍性、规律性问题,更好地为业务部门提供意见,真正发挥好审计的服务职责。   

2.审计方法风险及解决措施   

1)审计方法风险   

目前,部分审计人员普遍存在的一种工作状态是,按照往年审计工作惯例、年度工作计划、上级部门开展的各类专项审计要求等按部就班地开展工作,被动地完成各项审计任务,工作思维及工作理念落后,对于工作的主动辩证思考不足。在近几年的工作实践过程中,经常遇到同一类问题在同类审计项目上重复发生的情况。例如在结算过程中的补交资料问题,不同工程在进行结算审计时,会反复出现因为资料不规范或是资料不完整等情况,而要补交资料的现象。对于基建工程项目,因建设工期长,时间间隔远,在结算过程中补交资料就会为施工方在资料上做手脚制造了机会,同时也增加了业务部门的管理和廉政风险。

2)解决措施   

对于这类共性问题,审计人员应该及时归纳总结,并向业务部门反馈,提出处理意见,例如在合同中约定“审计部门完成资料的签收手续后,不允许施工方再补交资料”,或是“结算过程中,关于增加工程造价的工程签证单,有漏掉时施工方自己承担损失,不得以任何理由再补交”等条款对这类问题进行控制,避免每次进行审计时,都要被动地来处理同类事项,影响工作效率。对于其他审计事项也一样,不能只是被动地把审计事项做完就算结束,而要对审计发现的问题即时记录,定期归类整理,共性问题积累总结,分析原因,并向业务部门适时反馈,将服务意识扎实融入到日常工作每一环节。另外在工作过程中,还要注意总结早期审计工作经验,提取优秀的审计方法,特别是在新常态下,不能就审计论审计,不能只局限于发现问题,而是要从完善制度层面分析审计工作中发现的问题,总结经验,提出建议,促进学校更健康地发展。   

(五)外购服务风险及解决措施   

1.外购服务风险   

目前,审计队伍力量远小于审计监督全面覆盖的要求,高校基建内审现有人员力量,也很难以支撑当前全过程审计的要求。很多高校采用借助社会审计资源的形式来开展部分审计项目。对于委托审计主要采用两种采购形式,一种是通过公开招标选择;另一种是各高校从长期合作的咨询公司库中选择。调研发现,通过公开招标方式选择的咨询公司,一般公司规模较大,企业实力较强,但执行效果却差强人意。造成这种现象的原因主要有两个,其一,有部分咨询公司通过压低投标费率的方式中标,在实施过程中考虑到成本因素没有配备足够资历的人员参与项目当中;另外咨询公司中标具有随机性,后期中标单位未必还会继续承接招标单位的项目,导致工作过程中相互配合性及责任性都不强;其二,通过招标选择的咨询公司,其与施工单位串通的风险加大,招标单位在这一块很难形成有效的控制措施。而长期合作的咨询公司,因业务人员较稳定,与业主方的工作习惯和模式都相互熟悉,工作配合程度高。同时基于长期合作的理念,咨询公司在工作过程中会更尽职尽责,与施工单位串通的风险也大大降低。   

另外,因社会审计和内部审计人员的审计视角不同,因而对于以外购服务形式来开展基建审计工作的,也存在着一些共性问题。社会审计人员主要注重和擅长工程计量计价审核等基础性技术工作,通常停留在经济鉴证职能上,缺乏监督意识,更不敢往舞弊审计的方向迈进。如在工程结算审计中,只要业主单位签字确认的资料,社会审计组织一般都予以认可;对有无实质性内容欠考虑。而内部审计在关注上述事项同时,也要关注决策程序合法合规性、业务部门的管理缺陷及工程存在的质量隐患和损失浪费,以及违法违规等问题。   

2.解决措施   

教育系统通过邀请招标等方式,整合一部分社会审计资源,选择一批规模大、信誉优的社会审计组织形成资源库,各高校共享。并在后续工作中,通过优胜劣汰逐步剥离那些力量薄弱、挂靠性质的单位,进而达到既节约了时间又保障了审计效果的双重作用。审计工作是一个复杂的专业性工作,人员的专业胜任能力并不能完全代表高质量的审计服务,要从整体上保证委托审计的质量,还要制定一套明确的委托审计工作制度,明确好社会审计的职责和权限,并贯彻实质重于形式的原则。对使用财政性资金的项目,要将上级部门的相关要求明确传达给社会审计组织,以免后续财政厅投资审核中心对项目进行最终审核过程中产生不必要的麻烦。社会审计组织出具的审计结果,要严格控制其质量,对出现审计质量问题的,有相应处罚措施。另外,建立外购服务质量评价体系,审计项目结束后及时总结并吸取经验,确保后续外购服务工作更加规范化。

四、结语   

我国经济发展进入新常态,政治、社会、文化发展也迎来新变化。置身时代大潮流,内部审计工作正面临着许多新情况和新问题,内审人员要用新的视野和新的思维来认识和把握审计工作在当前经济社会发展中的新变化,新特点。特别是基建修缮工程类项目,作为高校的高风险领域,基建审计人员更应该认清形势,及时主动总结内审工作经验,研究现有工作模式中存在的问题,敢于大胆改革和创新,采取切实有效的措施,进一步促使内审发挥更积极、主动的作用。

 
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