提升教育系统内部审计质量研究(戴向龙 张其宏)
 

提升教育系统内部审计质量研究

戴向龙  张其宏

审计质量是审计工作的生命线。内部审计质量有广义和狭义之区分。本次调研主要是围绕狭义内部审计质量展开,是指具体的内部审计项目实施过程及结果的优劣程度,包括审计项目计划确定、审计现场管理、审计报告及整改情况等。通过对我省教育系统内部审计质量的调查研究,准确把握我省教育系统内部审计质量的现状,分析原因,并提出解决之策,从而提升教育系统内部审计质量。

一、浙江教育系统内部审计质量的现状及存在问题

为准确了解我省教育系统内部审计质量的现状,本调研组通过对部份高校审计处长进行了电话访谈及座谈;利用2015年浙江省审计厅《加强高校内部审计工作研究—基于浙江省高校视角》的问卷调查及结题报告、原始资料;查阅审计厅有关高校经济责任审计报告等。调研组认为我省教育系统内部审计质量的现状是:就横向比较,国家审计机关的审计质量总体上优于教育系统内部审计质量;高校内部审计质量优于地市教育部门,部属省属高校内部审计质量优于高职高专院校。就纵向而言,各高校、各地市教育部门的内部审计质量总体上呈上升趋势。

当前教育系统内部审计质量存在突出问题是:   

1.审计项目重点突出不够。有的内部审计机构习惯于传统做法,在组织开展财务类审计等常规化审计项目时,没有按照问题导向、风险导向的要求,对存在风险隐患的重点问题进行深入审计,没有对存在廉政风险的重点领域开展专项审计调查,把审计资源投向人民群众反映强烈、资金量大、监管难度大、容易出现腐败的重点问题方面。  

2.审前调查重视不够。很多内部审计机构和人员都忽视审前调查的重要性,相当部分人员以熟悉本校、本系统情况自居,根本就不进行审前调查。即使对个别不太熟悉的审计项目,其审前调查也流于形式,只是向被审计对象索要一些基本情况、报表、制度、年度计划总结等,没有深入了解分析被审计对象的业务流程、内部控制情况、具体管理情况、可能存在的问题等。在未充分了解被审计对象的情况下,所编制的项目审计方案,自然会存在审计目标不清晰、审计内容不完整、审计重点不突出、审计方法不妥当,没有把力量和注意力集中到重点要害问题上去。个别内部审计机构和人员根本就不编制项目审计方案,而是到了实施现场审计时“相机而动”,这种审计其质量当然难以保证。   

3.现场审计深入不够。一是揭露重大问题的目标导向意识不强。在审计现场发现了不少的“浮头鱼”,对这些“浮头鱼”背后的问题没有审深、审透、审实。二是程序不到位。审计抽样比例过低,关注账内事项不关注账外事项,只看明细账不看原始凭证,只审本级不审下级及关联单位等。三是审计工作底稿记录的事实不清、数据不准,反映不出问题的症结和实质。四是个别审计人员对审计中发现的问题不深入细查,不记录在审计底稿上,在审计现场“悄无声息”地处理了。

4.社会中介机构深入核查违法违纪问题不够。现在教育内部审计工作委托社会中介机构实施审计逐渐增加,但社会中介机构由于受审计成本、教育业务熟悉程度等限制和查处违法违纪行为的职业敏感性和能力的缺乏,往往就事论事地较多开展财务会计核算方面的审核,不会刻意地深入核查违法违纪行为。   

二、原因分析   

(一)主观原因   

1.意识不强。一是问题导向意识不强,使得在安排审计项目计划时没有把可能存在风险隐患的部门和单位列入审计重点范围,在审计过程中对发生的问题线索轻易放过。二是审计风险意识不强,使得在审计时没有做到应有的职业谨慎,在审计取证不全面的情况下,出具了与事实有出入的审计结论。三是全程质量控制意识不强,使得内部审计质量控制标准不明确、不统一,未能建立审计质量监督评价系统,没有开展质量自我评估。   

2.能力不足。一是依法审计能力不足,有时没有严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,不善于发现问题,不敢于揭示问题。二是发现违法违纪问题的能力不足,对专业性和隐蔽性极强的违法违纪问题,发现不了线索,有时发现线索不知如何进行印证疑点、核查问题、固定证据。三是运用信息化能力不足,不知如何运用信息化和专业化手段查核问题、评价判断、宏观分析。    

3.制度不全。常规的审计制度已基本建立,但专项审计的操作指南、审计质量流程控制、审计质量评估、审计质量责任追究制等制度普遍不健全。   

4.操作不规范。中国内部审计协会已经发布了内部审计基本准则、内部审计人员职业道德规范、内部审计基本准则、内部审计操作指南。但在审计实务过程中往往没有得到全面执行。   

5.质量妥协。审计人员处在单位内部,有时有关部门负责人和同事打招呼说情,审计人员难免碍于情面,对有关问题“委婉处理”了。  

 (二)客观原因   

1.审计人力资源不足。   

一是审计人员的总量不足。2014年底,全省54所高校专职审计人员144、兼职117人。省属本科院校审计人员稍强些,平均3-4人;其他本科院校、高职高专院校平均只有1-2人,个别院校甚至没有专职审计人员。截止到2015年底,全省101个市、县(市、区)教育局上报专职审计人员121人;有些单位统计有专职人员,其实是与其他部门合署的人员,还兼着其他大量非审计工作。   

二是审计人员专业结构不合理。2014年底我省54所高校全部专兼职261人中,计算机专业占1%,审计专业占9%,基建工程专业占13%,经济专业占15%、会计专业占52% ,其他专业占10%,管理、计算机、法律专业的内审人员少。许多高校把审计部门列入专业技术岗,只认可审计专业技术资格,不认可计算机、工程、法律等专业技术资格。有的高校招聘专职审计人员,报名人数不足,难以招聘急需专业审计人员。以外行审内行,审计质量同样无法保证。   

三是审计质量缺乏控制。因为教育系统内审人员少,有些审计项目只能一个人去审计,连最基本的审计复核都无法落实。对照国家审计机关对高校书记校长经济责任审计,审计人员一般有10人,审计组由财务、审计、计算机、工程管理等专业人员构成,从审前调查到形成审计征求意见稿往往经历2-4个月的时间,其审计作业流程多重审核。内部审计质量与国家审计机关审计质量实在不具有可比性。  

2.审计方法局限。现代审计大量采用抽样审计方法,抽样审计过程中样本的抽取不具有唯一性,不同的审计人员进行审计抽样时,选取的样本是不同的。对不同的样本进行审查,其得出的结果可能会不同。客观上会存在着内部审计没有发现问题而外部审计发现问题的情形。   

3.内部审计手段缺乏。内部审计过程中,当发现违法违纪线索涉及到外部单位时,内部审计无法到教育系统外部的单位作进一步的延伸审计。而国家审计机关可以查询银行记录,要求税务机关、证券监管机构、纪检监察部门协助调查取证等,从而搜集足够证据。审计厅查处的科研人员收受回扣、关联方交易等案件,就是充分运用外部协查的手段取得审计证据。   

4.审计机关大量利用内部审计成果。审计机关对教育系统进行审计时,一般会索取内部审计报告,并根据内部审计报告中反映的问题调整审计机关的审计实施方案。因此,审计机关的审计成果是建立在内部审计成果的基础上的,其成效必然高于内部审计。   

5.内部审计服务内向性。教育系统内部审计是服务单位内部的,为了所在部门和单位的利益,即使发现违规问题也不能去披露并纠正的。如过去国家审计中发现很多单位为了项目、课题、经费去请客、送礼等,而且有些行为是由相关负责人决定的,即使该决定是违规的,内部审计机构也无法去反对。   

三、对策研究   

提高教育系统内部审计质量是一项综合的、系统性工程,需要集合各方面力量共同完成。   

(一)健全内部审计机构和配备必要的审计人员   

健全内部审计机构,配备与审计工作任务相适应的审计人员是做好审计工作、提高审计质量的前提条件。   

1.健全内部审计机构。公办本科高校应当设置独立的内部审计机构,其他公办高校的内部审计机构可与学校监察部门合署,但不得与财务部门合署。市、县(市、区)教育局的内部审计机构可与监察部门合署。审计与监察合署办公能实现互通信息、优势互补,提升综合监督水平。   

2.配备审计人员  

 (1)专职审计人员数量。从高校角度分析,审计的工作量通常不低于纪检监察的工作量,且有很多硬性的工作任务,建议参照高校纪委人员规定(不含专职纪委书记)配备专职审计人员,大学至少5人、学院至少4人、高职高专至少3人。江苏省和浙江省同等规模的省属高校基本上配备7个专职审计人员。设区市的教育局至少配备3人,县(市、区)教育局至少配备2人。   

(2)审计人员的专业要求。教育部、浙江教育厅已明确要求,内部审计队伍应由具备财经、管理、法律、建设工程、信息系统等专业背景和专业资格的人员组成。根据当前内部审计人员的专业结构,今后要大力引进和培养法律、建设工程、信息系统方面的专业人才。  

 (二)保持高度的审计独立性   

高度的审计独立性,有助于更好地运用法治思维、维护法律权威、有效减少外界干预、降低质量妥协的可能性。校长、局长必须直接分管内部审计工作,明确和强化直接分管责任。在审计项目实施过程中,保持工作独立和精神独立,严重影响和干扰审计的要追究责任。  

 (三)提高审计团队职业胜任能力   

1.建立严格的审计人员准入制度。内部审计机构负责人应当政治坚定、坚持原则、忠诚干净、尽责担当、能力过硬,具备经济、法律、管理等工作经历。省属高校的内部审计机构负责人任免应事先征得教育厅的同意。对内部审计人员要明确其专业、工作年限、职业道德等要求。对专业性较强的岗位可以实行聘任制。允许各高校审计人员自行可根据实际工作岗位申报审计专业技术资格或会计、工程等专业技术资格,为高校引进人才,补充新鲜血液提供政策支持。   

2.加强审计人员实务操作和后续教育制度。审计是实践性很强的工作,需要通过大量审计实践来提升工作水平。选择骨干内部审计人员参加国家审计机关组织的审计项目,丰富内部审计人员实践经验。定期组织优秀审计项目的点评、经验介绍、档案观摩、审后评估等。要建立强制性的后续教育制度,以保证内部审计人员及时掌握新理念、新政策、新方法。要多途径、多方式、有针对性的开展审计培训,缺什么就要补什么。加强审计课题研究,通过研究深入思考审计原理、方法、技术,用丰富的理论知识来指导实践。   

(四)完善各项审计作业制度   

1.制定内部审计工作手册和审计指南。第一步:依据内部审计准则制定内部审计工作手册,把相应的质量控制措施嵌入到审计流程中去。第二步:在执行工作手册的基础上,制定教育审计实务指南。成熟一个制定一个,逐步健全。   

2.建立内部审计质量考核和评估制度。各单位定期要按照《浙江省内部审计质量自我评估指引(试行)》的要求,对已实施的审计项目进行审后评估,总结经验,分析不足,对好的经验予以固化。   

3.建立审计过错责任追究制。对审计实施、复核、审定、整改督查等过程中,违反法定审计程序、因故意或者重大过失出现认定事实错误或重大问题遗漏、超越或者滥用审计职权等行为造成严重后果的,依照规定对审计人员进行责任追究。  

 (五)规范审计作业流程   

1.确定年度审计计划。根据审计工作发展规划和审计全覆盖的要求,合理确定年度审计计划。审计计划要突出问题导向、风险导向、需求导向,把有限的审计资源投向部门、单位的中心工作、社会关注的热点、管理的薄弱环节、监督的盲区。   

2.做好审前调查和审前培训。对常规性项目的审前调查,着重了解项目间隔内发生的重大政策变更、重大事件发生、重要人事调整、重要制度发布。对非常规性项目的审前调查,要制定审前调查提纲,确定调查内容、调查范围、调查事项、调查方法,通过召开座谈会、索取资料、实地察看等方式掌握被审计单位的情况。   

3.编制项目审计方案。在审前调查的基础上编制项目审计实施方案,要做到审计目标和范围明确、审计内容和重点突出、审计程序和方法得当、审计组成员的组成及分工合理。对预判存在的违法违纪违规等重大事项,应在方案中就如何证据保全、调查取证等作出安排,增强审计实施的针对性和可操作性。并组织相关审计人员进行讨论修改、培训指导,使项目审计方案更具有科学性、指导性。  

 4.加强审计现场管理   

(1)拓宽信息渠道。审计组应向纪检监察机构了解被审计部门、单位的信访举报处置情况;审计进点时公示举报电话、举报信箱、审计组的联系方式;审计过程中多和被审计部门、单位的相关人员访谈交流,多途径获取问题线索。   

(2)建立重大事项报告制度。审计实施过程中发现重大问题线索,应立即向组织该审计项目的内部审计机构负责人报告,内部审计机构负责人应核实线索并提出应对措施,然后向主要领导报告。

(3)建立案件线索查证协作机制。教育厅牵头建立协作机制,对内部审计机构中发现的违法违纪违规线索需要进一步查证时,请求国家审计机关予以协助。   

(4)加强现场审核,规范自由裁量权。充分发挥审计组长作用,强化现场审核责任。审计组长应在审计现场审核审计人员的工作底稿,提出复核意见。   

5.形成审计报告。召开审计业务会议,集体讨论、审定审计报告等,并及时征求意见。审计报告应在现场查处问题“深”的基础上,力求反映情况“准”,原因分析“透”,措施建议“实”。   

6.落实审计整改。审计整改是审计工作的落脚点。由校长(局长)办公会或校长(局长)签发审计整改意见或审计决定,以保证权威性、强制性。落实审计整改责任,被审计单位行政一把手是审计整改的第一责任人。建立整改销号制,每整改一项销号一项。   

(六)加强对社会审计质量的监管   

委托具体审计项即寸,内部审计机构不能当“收发员”“传声筒”,要根据审计进程适时监管。项目审计方案需要内审机构和中介机构共同批准。有条件的内部审计机构会同社会中介机构共同确定审计组成人员。审计报告应征得委托方的同意方可出具。定期对受托社会中介机构进行评估,对发生质量问题的社会中介机构,按照合同约定进行处罚,取消它的审计入围资格并列入“黑名单”。   

 
  Copyright © 2007 中国教育经济信息网管理中心 
   京ICP备13030111号-3 京公网安备:110402430118
地址:北京市海淀区学院路30号 北京科技大学 邮编:100083 电话:010-62334008
Email:Ceesupport@cee.ustb.edu.cn